Судова реформа: незалежні суди чи чергові маріонетки президента

Нове законодавство, що мало б знаменувати перехід до незалежності судів, при докладному розгляді виявляється пристосованим під потреби політичної влади. Плюси та мінуси ухвалених змін до законодавства у сфері правосуддя досліджувало Інформаційне агентство Волинські Новини.

Спроби реформи судочинства після Революції Гідності

Торік було прийнято Закон «Про відновлення довіри до судової влади» для того, щоб змінити систему, що була оплотом попередньої влади. Так, після обрання нового Уряду в судовій системі залишалися ті ж самі органи впливу, що й раніше – Вища рада юстиції (ВРЮ), до якої було обрано 18 з 20 членів, і вона лише нещодавно повноцінно запрацювала, Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС). Цим Законом було припинено їхні повноваження. Відтоді довгий час не вдавалося сформувати Вищу раду юстиції, ВККС запрацювала лише у грудні минулого року. Крім того, було припинено повноваження усіх голів судів. На жаль, як визнають експерти, це не спрацювало, адже 80% голів судів переобрали на посадах з різних причин – хтось боявся висувати альтернативну кандидатуру, хтось не хотів розбиратися в бюджетних питаннях, хтось не бажав влазити у політичні ігри.

Другий напрямок реформування судової системи – створення тимчасової спеціальної комісії. Після цього на законодавчому рівні запанував певний штиль, який тривав приблизно рік. Цьогоріч було прийнято Закон «Про забезпечення права на справедливий суд» – громадськість, підтримана нардепами, запропонувала свій варіант цього закону, а президент – свій. Відбувалося протистояння, але в кінцевому результаті підтримали президентський законопроект. До слова, навіть Адміністрація Президента не називає цей Закон («Про забезпечення права на справедливий суд», що набув чинності у березні) реформою. Насправді, змінено Закон «Про судоустрій та статус суддів» та декілька інших.

Переваги нового Закону – запровадження конкурсного порядку вибору суддів на усі посади та система регулярної оцінки суддів різними суб’єктами, зокрема громадськими організаціями. Ще у 2010 році в законопроекті, з якого починала працювати АП, передбачався конкурсний добір. Цей добір залишився на перше призначення. Він стосувався і переведення суддів, аби тогочасній владі було зручніше маніпулювати судами першої інстанції, маючи контроль над вищою інстанцією. Прийнятий у 2010 році закон запровадив конкурсний добір суддів першої інстанції, тоді було обрано понад 600 суддів у першому доборі за новими правилами. Саме конкурсний добір дав можливість чесним та професійним людям обратися на посаду. Втім, конкурс спрацював частково, адже втручання відбувалося навіть на етапі відбору (тих, хто працював над результатами тестів). Відповідно до закону, вивішували інформацію про кількість набраних балів, і було помітно, що ті, хто набрав найбільше балів, мав дивовижно подібні прізвища до суддів вищої інстанції, політиків, членів ВРЮ тощо.

Інший спосіб обходу цієї системи: судді, яких протегували, отримували низькі бали і були призначені до незначних маленьких судів, але, не встигнувши прийняти присягу, були швидко переведені до Києва. Процес переведення був абсолютно неврегульований Законом.

Відтак, важлива прискіплива увага до процесу обрання суддів. Не виключено, що знову конкурсні процедури намагатимуться використовувати для того, щоб в латентному порядку протягувати на посади «тих, кого потрібно».

Є чотири види регулярної оцінки діяльності суддів – за результатами навчання, коли судді оцінюють своїх колег, коли суддя оцінює сам себе та має бути запроваджено оцінювання громадськими організаціями за результатами судових засідань. Розроблять відповідну анкету, яка потраплятиме до досьє судді (анкету заповнюватимуть представники ГО). Інформація про суддю буде акумулюватися у цьому досьє і братиметься до уваги при вирішенні питання кар’єри судді. До цього виду оцінювання висунула певні зауваження Венеційська комісія, запропонувавши, щоб суддя, якого оцінюють, мав можливість відреагувати на оцінку, тому що представник ГО не завжди вловлює усі тонкощі процесу і може зробити зауваження там, де суддя має рацію.

Як вважає заступник голови правління Центру політико-правових реформ Роман Куйбіда, процес оцінювання можна запустити тоді, коли Вища кваліфікаційна комісія суддів розробить методику оцінювання, в якій можна врахувати це зауваження.



Наступне, що критикували – наявність лише двох дисциплінарних стягнень суддів. Так, у 2010 році показово звільнили суддю Олександра Волкова, «щоб було видно, хто в домі господар», - ВРЮ дала подання про його звільнення, а він звернувся до Європейського суду з прав людини, вигравши справу. Європейський суд з прав людини сказав, що ця шкала стягнень не може дати адекватну оцінку щодо кожного проступку судді. ВККС в багатьох випадках не хотіла застосовувати будь-яке дисциплінарне стягнення, тому що проступок був дрібним, або у випадках серйозних порушень обходилася лише доганою. Зараз кількість дисциплінарних стягнень збільшилася до шести, починаючи від простого попередження (зауваження), декількох доган, які впливають на можливість заробітку суддів, передбачаючи на позбавлення на певний час різних доплат, відсторонення судді від здійснення правосуддя і направлення на навчання із підтвердженням його професійного рівня, аж до переведення до суду нижчого рівня. До того ж, залишається звільнення.

Також забезпечується можливість прямого оскарження рішень вищих судів до Верховного суду. У 2010 році нова політична влада не контролювала Верховний суд. Верховний суд Януковича запам’ятався тим, що його повноваження було дуже сильно обмежено, крім того, допуск справ до нього почали здійснювати вищі суди, контроль над якими швидко встановила нова політична влада, призначивши своїх голів судів і сформувавши Вищий спеціалізований суд 2010 року з суддів, яких «потрібно було перевести».

Новий Закон дає можливість Верховному суду краще впливати на практику застосування та вирішувати питання про те, чи розглядати справу, чи ні. Якщо переглянути судову статистику, можна побачити, що раніше допуск найменше здійснювався в господарських справах (усі бізнесові справи вирішував Янукович безпосередньо, господарські суди були пов’язані з ним). Механізми перегляду справ залишаються ті ж самі: після того, як є рішення касаційної інстанції, якщо у людини є приклади неоднакового застосування закону, рішення можна оскаржити. Вирішити проблему подвійної касації можна лише за допомогою внесення змін до Конституції, ліквідувавши або вищі суди, або Верховний суд, перейшовши до триланкової системи. Як зазначають експерти, чотири рівні судової системи не використовуються у країнах Європи, тож неправильно вважати, що більше інстанцій означає більше справедливості. Важливо якомога швидше отримати рішення і досягнути визначеності.



Щодо відеозапису судового засідання – якщо раніше можна було здійснювати аудіозапис без дозволу судді, зараз можна приходити і з відеокамерою та знімати на телефон відкриті судові засідання. Щоправда, залишається колізія між процесуальним кодексом і нормами минулого закону. Вона мала б вирішуватися на користь нового Закону, що скасовує попередній, але в деяких випадках, щоб створити перешкоди, судді можуть посилатися на процесуальний кодекс і стверджувати, що відеозапис можна здійснювати лише за їхнім рішенням. Відтак, одночасно варто було вносити зміни і до процесуального кодексу.

До реєстру судових рішень тепер включаються усі рішення, навіть окремі думки суддів. У 2006 році прийняли закон, що передбачав потрапляння усіх рішень до реєстру, але в 2010 році «протягнули» норму, що дозволила Раді суддів вирішувати, які рішення не вносити до реєстру. Відповідно, з’явилося доволі багато обмежень. До слова, досі проти цієї норми активно виступали деякі судді, посилаючись на те, що це дуже дорого. Насправді, це певна маніпуляція – справді, держава виділяє певну суму на реєстр, але ця кількість грошей не залежить від кількості рішень.

З цим пов’язані труднощі експертів РПР. Так, вони хотіли звернутися до тимчасової спеціальної комісії, щоб перевірити суддів, які приймали рішення, наприклад, щодо автомайданівців. Такої можливості практично немає, тому що ці рішення не повинні були включатися в реєстр судових рішень. Отже, експерти змушені були використовувати лише ту інформацію, яку мали.

Недоліки нового Закону

Експерт групи з судової реформи Реанімаційного пакету реформ Михайло Жернаков зауважує, що є два види негативних чинників, що залишилися – ті, які можна змінити, і ті, які змінити не можна без змін до Конституції. Політичні впливи на суддів можна було б зменшити, навіть у межах чинної Конституції.

Так, йдеться про збереження за Президентом та парламентом повноважень, що не передбачені Конституцією, наприклад, переведення суддів. Конституція передбачає, що Президент лише призначає суддів, а парламент їх обирає безстроково. Пропозиції усунути від процедури переведення парламент та Президента були, але їх не врахували. Зараз депутатський комітет, розглядаючи кандидатури суддів для обрання, половину з них відправляє назад.

Наприклад, пропонують внести певний перелік суддів у проект постанови, аби за них проголосували, а один з депутатів у комітеті пропонує частину з них виключити зі списку «тому що вони негідники та приймали рішення проти Майдану», і комітет виключає зі списку цих суддів без розгляду, доказів та обґрунтування причин. Так, через позицію одного депутата суддів не обирають безстроково.



Венеційська комісія та Європейський суд з прав людини стверджують, що парламент – не той орган, який може з’ясовувати факти щодо перевірки суддів, адже це політичний орган. Якщо хтось надіслав СМС-ку, написавши, що той чи інший суддя негідник, не розбираючись, поставлять хрест на кар’єрі судді. Складається враження, що виправляти ці помилки не будуть, тому що в АП сказали, що врахують зауваження при підготовці змін до Конституції. Правильно, що триває процес напрацювання змін до Конституції, але неправильно, що відкладають коригування цього Закону, що працюватиме у дещо спотвореному вигляді. Окрім того, є небезпека свідомого затягування процесу внесення змін до Конституції. Так було за часів Януковича – у 2010 році прийняли закон, Венеційська комісія зробила дуже багато зауважень, і розпочалася підготовка змін до Конституції. Але фактично коригувати цей Закон не вдалося.

Є відеозапис, коли Руслан Князевич, голова комітету з правової політики та правосуддя, сказав у сесійній залі перед голосуванням за законопроект, про те, яким чином можна виносити в залу закон, три тисячі поправок до якого розпочали розглядати попереднього дня о третій годині. Тоді передбачили відтермінування набуття чинності закону на 30 днів, щоб Венеційська комісія могла висловити свої рекомендації.

Також нечітко визначені підстави для звільнення за порушення присяги. Суддя повинен знати, за що його можуть покарати та звільнити. Одна з підстав, виписаних у законі – «недоброчесна поведінка», інша підстава, яку можна ще ширше застосовувати – «вчинення дій, які дискредитують звання судді і принижують авторитет правосуддя». Існування таких критеріїв фактично дає можливість тримати суддів на гачку. Неможливо знайти суддю, який не вчинив би щось таке, що можна було б витлумачити за такими широкими підставами. Також відсутні специфічні критерії для кваліфікаційного оцінювання суддів судів різних рівнів. Наразі з’явилося кваліфікаційне оцінювання суддів. Суддя, який хоче зробити кар’єру – наприклад, стати суддею вищого апеляційного суду, повинен пройти конкурс, що добре. Але цей конкурс передбачає складення тесту і дослідження суддівського досьє. Критеріїв, за якими оцінюватимуть суддів під час цього тесту, немає. Експерти РПР брали участь у розробці тестів, і нам тоді було складно розмежувати два іспити під час зайняття посади: спочатку особа, яка хоче стати суддею, складає відбірковий тест, а потім, після проведення навчання, кваліфікаційний. Вони повинні бути різного рівня складності, але складно уявити, яким чином повинен відрізнятися тест для суддів вищого суду та Верховного суду, якщо обсяг знань, якими вони повинні володіти, практично такий самий. Це складне питання повинна вирішити Вища кваліфікаційна комісія суддів.



Невідповідність складу ВРЮ європейським стандартам досі ставила під сумнів легітимність її рішень. Це може викликати проблему після звільнення суддів – звільнені звертатимуться до Європейського суду з прав людини, щоб поновитися на посаді. У справі «Олександр Волков проти України» Європейський суд з прав людини визнав, що Вища рада юстиції – не той орган, який може вважатися незалежним (адже його спосіб формування політичний). У незалежному органі більшість повинні становити судді, які обрані суддями. Це питання конституційного рівня, яке повинно бути вирішене. Також збережені положення, які узалежнюють суддів від голів судів та органів місцевого самоврядування (надання житла) та СБУ (надання допусків до державної таємниці, від яких залежить зарплата судді).

Новий Закон та обрання голів судів

Ситуація, що виникла із застосуванням нового Закону: торік припинили повноваження всіх голів судів та приблизно 80% переобрали на посади. В усіх Законах, як попередніх, так і в новому, є правило, що судді не можуть двічі обіймати одну і ту ж саму посаду. Виходить, що ті, хто був призначений ВРЮ за часів Януковича, вже не можуть претендувати на посаду. Втім, як виявилося, судді тлумачать це положення інакше. Вони кажуть, що обиралися на посади за попереднім Законом, а зараз діє новий Закон, що дає їм право ще раз обратися. Так, залишається проблема вічних голів судів, які залишатимуться на посадах та використовуватимуть таке тлумачення, що нагадує справу про третій президентський термін для Леоніда Кучми, коли Конституційний суд визнав, що він може обиратися втретє, адже запрацювала нова Конституція.

До прикладу, і в 2014 році і цьогоріч на посаду голови Луцького міськрайонного суду обрали Михайла Квятковського.

Насправді, і в попередньому, і в чинному законах є обмеження щодо двох строків. Судді ж надають Закону тлумачення, що суперечить здоровому глузду. Новий Закон передбачає обрання голів судів терміном на два роки. Судді втрутилися, наголошуючи, що півроку йде лише на вхід у справи, тож річного терміну недостатньо. Відтак, посада голови суду досі залишається привабливою, хоча, відповідно до законодавства, голова суду має представницькі повноваження. Взагалі була ідея відмовитися від існування посади голів судів, адже це «особа, яка в суді керує швабрами», маючи господарські та представницькі функції.

Способи очищення суддівського корпусу

Ще один спосіб, що вирішили ввести для очищення судів – переатестація (первинне кваліфікаційне оцінювання, як вказано у Законі). Кожен суддя, який працює, повинен підтвердити свою кваліфікацію. Він повинен пройти тести, дослідження суддівського досьє, яке включає у себе декларації, інформацію про його попередню діяльність тощо, відповідно, якщо він не пройде один раз, його направлять до національної школи суддів, аби він довчився, а якщо він не пройде оцінювання удруге, його можуть звільнити за порушення присяги. Це один із способів очищення судів, що може спрацювати як на позитив (можливо, нехороші судді підуть), так і на негатив (чимало хороших суддів, ймовірно, не захочуть проходити через цю принизливу процедуру – наприклад, судді Верховного суду можуть обуритися через вимогу складати тест).

Очевидно, у суддівському корпусі будуть великі звільнення, та чимало суддів підуть з посади добровільно, не проходячи через цю процедуру, і виникне дуже багато вакансій. Найважливіше питання – в якій спосіб будуть заповнюватися ці вакансії. Це питання важливіше, ніж звільнення чинних суддів. Після люстрації повинні не просто змінитися обличчя, в повинні прийти якісно нові судді. Громадський контроль у вигляді прискіпливої уваги громадських організацій та журналістів до процесу, що відбуватиметься, дуже важливий.

Кваліфікаційне оцінювання передбачатиме тести. Чи зможе тест відрізнити корупціонера від не корупціонера – питання сумнівне. На думку експертів, після цієї процедури чимало негідників усе ж зможуть залишитися на посаді. Можливість звільнення судді з посади за порушення присяги, якщо він не пройшов переатестацію – Венеційська комісія зробила зауваження стосовно цього, кажучи, що це положення потрібно підкріпити змінами до Конституції.

«Суддівський корпус – як поле, де складно відрізнити бур’ян від пшениці. Цей Закон дав граблі, щоб почистити це поле. Чи вдасться цими граблями очистити поле – дуже сумнівне питання. Один із варіантів, що розглядається – через внесення змін до Конституції припинити повноваження усіх суддів і почати набір знову з нуля. Венеційська комісія відгукнулася на це як на небажаний спосіб очищення суддівського корпусу, але, можливо, він єдиний буде ефективним. Якщо з’ясувати досвід інших країн – були випадки, коли це застосували успішно, наприклад, у Боснії та Герцеговині. Але це маленька країна, де процес заміни суддів відбувся дуже швидко. У нас 9 тисяч суддів, тож цей процес, а також процес переатестації займуть тривалий час. Так, переатестація почнеться з Верховного суду та вищих судів і це, напевно, правильний підхід, адже «риба гниє з голови»», - зазначає Роман Куйбіда.

Судова реформа в контексті змін до Конституції: незалежний суд чи підконтрольність президенту

Президент обіцяв внести законопроект щодо змін у Конституції у сфері правосуддя вже у серпні. Венеційська комісія 24 липня дала попередній висновок про законопроект, підготовлений робочою групою Конституційної комісії. Вона позитивно оцінила: усунення парламенту від призначення суддів; відмову від п’ятирічного випробувального терміну для суддів; відмову від «порушення присяги» як підстави для звільнення судді; звуження повноважень прокуратури. Водночас порадила прибрати з тексту повноваження Президента звільняти суддів і встановити, що суди утворюються або ліквідуються лише законом. Венеційська комісія чітко наголосила, що після призначення на посаду судді будь-який зв'язок між суддею та політичним органом має бути обірваний.

Як вважають експерти, сучасна ситуація з судовою системою в Україні є прямим наслідком того, що всі попередні президенти намагалися зробити залежну від них судову систему. Проект змін до Конституції в частині правосуддя, на думку віце-спікера Верховної Ради Оксани Сироїд, ще раз наочно демонструє, що ніхто не зацікавлений в незалежній судовій системі.



Так, наразі суддів на перші п’ять років призначає президент, а безстроково – парламент. Як запропонували в проекті змін до Конституції, суддів буде призначати на посади і звільняти з посади виключно президент (а також переводити суддів). Водночас, на думку експертів, ані президент, ані ВР не повинні взагалі мати стосунок до призначення чи звільнення суддів, оскільки це є політичний вплив на суддів і він ніколи не має позитивних наслідків. Про необхідність ліквідації такого впливу на суддів говорили багато українських політиків та сам президент.

Утворення та ліквідація судів має відбуватися відповідно до закону, а не відповідно до рішення політиків (у проекті змін пропонується, що суди утворює та ліквідовує президент).

Експерти РПР пропонували звільнити усіх суддів і наново перепризначити, добравши за новими процедурами. Оскільки посада судді є захищеною, просто через зміни до законів цього зробити не можна (судді потім поновляться на посадах, як це траплялося в інших країнах). Це можливо зробити через зміни до Конституції, адже якщо не оновити суддівський корпус – будь-які подальші реформи в судовій системі не матимуть сенсу. Натомість у цьому аспекті пропонується все залишити без змін – тобто, судді часів Януковича залишаться на посадах, а механізму очищення судової влади немає.

Як вважають експерти, без оновлення суддівського корпусу є ризик, що передбачена змінами до Конституції нова Вища рада правосуддя, де більшість становитимуть судді, обрані суддями, лише відтворюватиме судову систему з усіма її вадами – політичною слухняністю, корумпованістю, низьким рівнем довіри до суду, круговою порукою, безвідповідальністю тощо.

Відтак, під гаслами незалежного суду влада нав’язує цілковито підконтрольну президенту судову систему.

---

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, аби першими дізнаватись найактуальніші новини Волині, України та світу

---