Децентралізація та реформа місцевого самоврядування: виклики перед Україною

Сільські ради, які не заробляють коштів, держадміністрації з роздутим штатом та надмірними повноваженнями, районні ради, які майже нічого не вирішують: питання реформи місцевого самоврядування назріло віддавна. Свої способи втілення в життя реформи пропонують експерти, спираючись на досвід країн ЄС.

Яким чином експерти бачать шлях України до успішного реформування адміністративно-територіального устрою, йшлося під час семінару «Європа поруч: євроінтеграція та внутрішні реформи в Україні» у Києві.

Аналітик Українського незалежного центру політичних досліджень, експерт з реформи місцевого самоврядування Реанімаційного пакету реформ Іван Лукеря зазначив, що під гаслами реформи місцевого самоврядування минув вже рік. Децентралізація передбачає передачу повноважень (і ресурсів) громаді. Де перебуває Україна на шляху до втілення в життя цієї реформи і яким чином можна використати досвід країн-сусідів та членів Європейського союзу, пояснив експерт.

Федералізація чи децентралізація

Експерт зауважив, що часом наводять приклад федералізації як нібито ефективний у багатьох країнах. Історично ж склалося так, що ніколи унітарна країна не ставала федерацією. Федерація – результат домовленості декількох країн або завоювань. Наприклад, Німеччина була федералізована після закінчення Другої світової війни для збільшення контролю над країною. Загалом у Європі є п’ять федерацій, у світі – 24 федеративні держави.

Чому в Україні важливе проведення реформи місцевого самоврядування: у спадок від СРСР ми отримали дуже неефективний адміністративно-територіальний устрій. Коли в більшості країн кількість представників влади зменшувалася, в Україні їхня кількість збільшувалася. Так, порівняно з 1991 роком кількість населення зменшилася на 5 мільйонів, а на 117 представницьких органів влади стало більше. З 2010 року місцеве самоврядування жорстко вбивалося, в нього відбирали повноваження. Наприклад, земельну ділянку виділяє місцева рада, а об’єкт, який на ній буде збудований, приймає в експлуатацію орган державної влади.



Як зазначив аналітик, у місті Сваляві, що на Закарпатті, є міська рада, районна рада та райдержадміністрація. Водночас, у місті обласного значення Мукачевому є лише міськрада та виконком і місто більш успішне, ніж Свалява з трьома органами влади. Така «каша» у представницьких органах влади породжує те, що в результаті відбуваються революції.

Навіщо Україні потрібна реформа місцевого самоврядування

Після Революції Гідності була висунута ініціатива реформи місцевого самоврядування та децентралізації заради стабільності в Україні. Виходили з логіки, що, коли відбувається конфлікт у Києві, трусити починає усією країною, починається блокування ОДА тощо. Після реформи місцевого самоврядування незалежно від конфліктів у столиці країна працюватиме (мати владу у Києві не означатиме мати контроль над усіма ресурсами країни). Відтак, реформа місцевого самоврядування – запорука політичної стабільності в Україні.

Протягом року було ухвалено декілька нових законопроектів, зокрема щодо фіскальної децентралізації, децентралізації фінансів (йдеться про зміни до Податкового та Бюджетного кодексів від 28 грудня 2014 року). Також зміни відбулися у базовому законі «Про місцеве самоврядування». Так, тепер кожен громадянин може вільно приходити на сесії місцевих рад, засідання постійних комісій, спостерігаючи за роботою обранців місцевої громади. Втім,у регламенті 80% місцевих рад в Україні законодавство про доступ до публічної інформації порушується (наприклад, для того, щоб потрапити на засідання постійної комісії ради або сесію, у деяких радах просять заздалегідь телефонувати). Натомість, на засідання Варшавського сейму може прийти будь-яка людина, навіть не пред’являючи документи.



В рамках РПР працює стратегічна дорадча група, яка розробляє реформу місцевого самоврядування, розробляючи нормативні акти, закони, проекти постанов Кабміну тощо. Визначили кроки, які потрібно зробити до децентралізації в країні. Так, потрібно визначити територіальну основу органів місцевого самоврядування (у населеному пункті повинен бути один орган самоврядування та його виконавчий орган). Пропонують змінити адміністративно-територіальний устрій. Потрібно здійснити розмежування між ОМС та органами виконавчої влади різних рівнів. Передаючи повноваження, варто врахувати, які ресурси йтимуть на ці повноваження (надходження з держбюджету та податки місцевого рівня). Також необхідна підзвітність та підконтрольність місцевого самоврядування виборцям.

Адміністративно-територіальний устрій та суть реформи

Наразі існує трирівневий адміністративно-територіальний устрій: базовий рівень (село, селище чи місто), рівень району та рівень області. Є орган місцевого самоврядування облрада та виконавчий орган (всі рішення та програми, затверджені облрадою виконуються ОДА, тобто державною владою). З одного боку, облрада формується на загальних виборах, а з іншого боку існує підзвітний виконавчий орган – облдержадміністрація. Таким чином, існує конфлікт між призначеною та обраною владою. Аналогічна ситуація на рівні району, де всі голови РДА за Конституцією призначаються Президентом. До 28 грудня 2014 року базовий рівень не мав ресурсів для виконання своїх повноважень (ресурси надходили з державного бюджету через район).



Пропозиція реформи полягає в тому, що трирівневий устрій залишається, але на відміну від сучасної ситуації, коли на рівні району та області є відповідно райдержадміністрації та облдержадміністрації, через зміни до Конституції повинні створюватися районні та обласні виконавчі органи. Наприклад, облрада затверджуватиме штат виконкому під час сесії, так само районна рада формуватиме свій виконавчий комітет. Існуватимуть і райдержадміністрації та облдержадміністрації, які призначатимуться Президентом з подання Уряду. Ця реформа повинна відбутися через зміни у Конституції.



Місцеві адміністрації втратять свої нетипові функції – наприклад, виконання рішень обласної чи районної ради. За ними залишиться виключно функція контролю та реалізації державних програм, оскільки голову місцевої адміністрації призначає Президент за поданням Уряду. Також адміністрації координуватимуть діяльність органів виконавчої влади в регіонах (до прикладу, пенсійного фонду, прокуратури, міліції). Замість того, щоб виконувати рішення органів місцевого самоврядування, адміністрації здійснюватимуть загальний контроль і нагляд за діяльністю обласної та районної ради.



Що вдалося зробити на шляху реформи

Нині законодавство передбачає, що на основі державної регіональної програми області повинні затвердити власні місцеві програми. Кожна затверджена програма отримає із фонду регіонального розвитку (загальною сумою три мільярди гривень) кошти, 80% яких будуть розподілені рівномірно, а 20% відповідно до того, хто зможе більше профінансувати зі свого боку. Таким чином, механізм розподілу коштів фонду регіонального розвитку стає прозорим та зрозумілим. Раніше Уряд визначав, на яку область та на що йтиме фінансування. Закон передбачає створення міжвідомчої комісії, яка буде органом, що координує виконання та реалізацію програм. На місцевому рівні створюватимуться агенції регіонального розвитку при ОДА на засадах публічно-приватного партнерства (до них належатимуть представники торгово-промислової палати, неурядових організацій, органів місцевого самоврядування). Це мінімум, який довелося зробити у напрямку реформ.



В ЄС (Угорщині, Словаччині та Польщі) створювали окремий орган виконавчої влади, що займався питаннями регіонального розвитку (на регіональний розвиток спрямовували 30% держбюджету). Наразі ЄС виділив 55 мільйонів євро для регіонального розвитку, що дозволить реалізувати декілька невеликих програм. Якщо ці кошти будуть розумно використані, наступного року можна розраховувати на значно більші суми, до півмільярда гривень.



Об’єднання громад як шлях до фінансової незалежності

Інший важливий закон - «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Так, 10 278 сільських рад та 28 тисяч населених пунктів наразі є в Україні. Таким чином, 18 тисяч населених пунктів не мають свого представництва у органах місцевого самоврядування. Так, є сільради, які представляють 7 сіл. Приблизно 4800 громад з 10 278 мають менше тисячі населення. До прикладу, у селі Посіцьки Івано-Франківської області мешкає лише 84 особи, але діє сільська рада, до якої входять 20 депутатів. Звісно, подібні сільради не можуть утримувати освіту, займатися питаннями благоустрою тощо. Більшість видатків бюджету таких сільрад витрачаються на управління (зарплату, прибирання приміщення сільради тощо). Про значні видатки на питання освіти, охорони здоров’я, культури взагалі не йдеться.



Під час об’єднання громад декількох невеликих сіл їхні інтереси у сільській раді може представляти староста. Таким чином, населені пункти, де не було жодного представницького органу, отримають свого представника – старосту.

Податок з доходу фізичних осіб є одним із найбільш стабільних податків, які отримують місцеві бюджети. До цього року 75% податку отримували на місцевому рівні, 25% - на районному рівні та 15% на рівні області. Нині 60% податку надходитиме до бюджетів міст обласного значення, районів, об’єднаних територіальних громад. Якщо досі територіальні громади фінансувалися з району, то тепер вони отримуватимуть кошти напряму з держбюджету, отримавши повноваження, як у міст обласного значення.



Об’єднання територіальних громад: досвід Латвії

Для зміни адміністративно-територіального устрою (адже 18 тисяч населених пунктів не повинні існувати без представництва в органах місцевого самоврядування) є два шляхи: можна ухвалити закон про адміністративно-територіальний устрій країни, який протягом п’яти років виконуватиме Уряд, впроваджуючи адміністративно-територіальну реформу.



Інший шлях – як раніше Латвія, ухвалити закон про добровільне об’єднання громад. У Латвії надали можливість маленьким повітам добровільно об’єднуючись, заклавши з боку держави стимул у фіскальну політику. Ця зміна, попри усі стимули, можлива у рамках 5-10% (хорошим показником буде, якщо об’єднаються у громади понад дві тисячі сіл в Україні). Цей закон існував у Латвії з 1998 по 2006 рік, згодом був розроблений новий закон про адміністративно-територіальний устрій. Процеси, що окреслилися в порядку добровільного об’єднання, стали основою для цього закону. Він став менш конфліктним, адже громади самі звикли до об’єднання. Відтак, закон про зміну адміністративно-територіального устрою в Латвії ухвалили в 2006 році, зменшивши кількість адміністративних одиниць з 553 управ до 110 країв та 9 міст республіканського значення. Так, колишнє село Валдемарпілс після об’єднання громади стало містом та центром територіальної громади, розвинуло туристичний напрям, побудувало готелі.



Окрім того, що сільські ради отримають податки, вони, за новим бюджетним кодексом та законом про добровільне об’єднання громад, отримають субвенції. Так, ці громади матимуть в управлінні шкільну, дошкільну та позашкільну освіту, первинну ланку медико-санітарної допомоги, які утримуватимуться за кошти державних субвенцій. Наприклад, державна субвенція на школу розраховується за кількістю учнів (що краща наповненість класів, то більше коштів надходитиме).

Також важливо ухвалити закон, який дозволить органам місцевого самоврядування відкривати рахунки у тому банку, в якому вони бажають (як це функціонує в Польщі, Словаччині, Угорщині, Латвії, Естонії, Литві тощо), аби мати можливість використовувати кошти у будь-який момент, не залежачи від держказначейства.

Серед позитивних прикладів об’єднання населених пунктів в територіальну громаду в Україні – приклад Ніжинського району Чернігівської області, де село Вертіївка стане центром територіальної громади восьми сіл і отримуватиме кошти не за посередництвом Ніжинської райради, а напряму з держбюджету.



Реформа та політична воля: приклад Словаччини

У Словаччині (країна увійшла до ЄС у 2004 році), за часів прем’єр-міністра Мікулаша Дзурінди, у 1999 році призначили урядового уповноваженого з питань децентралізації. В Україні також є ідея призначити урядового уповноваженого, який відповідатиме за реформу місцевого самоврядування. У цієї реформи, зі слів експерта, є чимало ворогів. Наприклад, це директори шкіл (адже шкіл стане менше, але вони даватимуть більш якісну освіту), головні лікарі, громадяни, які не розуміють сенс реформи. Тож ця людина повинна переконувати українців щодо переваг реформи. Так, під час подібної реформи у Словаччині, представники влади зустрілися з приблизно 25% населення в усіх регіонах, обговорюючи тему децентралізації. Не переконавши мешканців села з населенням до 100 осіб в тому, що ставши об’єднаною громадою, вони матимуть сільського старосту, який репрезентуватиме їх у сільській раді, неможливо реалізувати реформу.



Окрім цього, для реформи потрібна політична воля: у Словаччині уряд та парламент протягом 2001 року ухвалили 16 законів щодо реформи місцевого самоврядування, готували які впродовж трьох років. Йшлося про зміни до конституції, питання місцевих виборів, власності тощо, які впроваджували до 2006 року.



Етапи реформування в Україні

Для України на шляху реформування експерт виокремив два етапи: добровільний та системний. На добровільному етапі наразі ухвалено закони «Про добровільне об’єднання громад», «Про співробітництво територіальних громад», «Про засади державної регіональної політики». Тепер важливим є питання імплементації перелічених законів. Другий та найважливіший етап полягає у внесенні змін до Конституції. Так, потрібно розділити органи місцевого самоврядування та державні адміністрації. Згодом необхідно ухвалити нові закони «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації» (аби вони не були виконавчими органами, а здійснювали нагляд та координували політику держави), «Про службу в органах місцевого самоврядування» (щоб нарешті визначити, ким є держслужбовець у міській раді).

Наразі ухвалено зміни до Бюджетного кодексу та Податкового кодексу. Серед потрібних галузевих законів: «Про освіту», «Про медицину», зміни до Земельного кодексу. Наступний «стовп» реформи – контроль громадян і участь їх у місцевому самоврядування (йдеться про громадські слухання, громадські ініціативи, експертизи, консультації з міськрадою, місцеві референдуми – інструменти, які досі відсутні).



Найважливішим «фронтом», на думку аналітиків, зараз є Конституція, внесення до неї змін у частині місцевого самоврядування.

Таким чином, відповідно до концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, для того, аби втілити в життя реформи, потрібна політична воля для ухвалення чималої кількості законопроектів та воля представників місцевих громад до об’єднання. Варто пам’ятати, що процес децентралізації та реформування адміністративно-територіального устрою у багатьох країнах Європи тривав понад 5 років, тож не можна очікувати миттєвих результатів завдяки ухваленню потрібних законів.

---

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, аби першими дізнаватись найактуальніші новини Волині, України та світу

---