Реформа газового сектора України: здобутки та труднощі

Поступова ліквідація монополій та запровадження вільного ринку природного газу, інтеграція в європейський ринок та право вибору постачальника – поряд з перевагами реформування газового сектора України варто очікувати на поступове підвищення цін на природний газ для споживачів. До того ж, для остаточної реалізації реформи у стислі терміни потрібно ухвалити низку законодавчих актів.

Про це йшлося під час зустрічі українських журналістів з представниками Секретаріату Енергетичного Співтовариства у Відні, що була організована аналітичним центром DiXiGroup за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» у жовтні.

Енергетичне Співтовариство та інтеграція в європейський енергетичний простір нових держав

Енергетичне Співтовариство – міжнародна організація, що займається питаннями енергетичної політики. Основні напрямки діяльності організації: електроенергія, газ, нафта, відновлювана енергетика, енергоефективність, охорона довкілля, конкуренція та статистка. Європейський Союз є однією зі сторін Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, 19 з 28 членів мають статус учасників. Україна приєдналася 1 лютого 2011 року, аналогічний статус мають Албанія, Боснія і Герцеговина, Македонія, Косово, Молдова, Чорногорія та Сербія. Місією Енергетичного Співтовариства є розширення внутрішнього енергетичного ринку ЄС в Південно-Східну Європу та за її межами – «ворота в єдиний енергетичний ринок ЄС». Головною метою організації є створення стабільного законодавства та ефективного енергоринку.

Як зауважила голова газового відділу Енергетичного Співтовариства Кароліна Чегір, на перший погляд, легко уявити, що всі договірні сторони Співтовариства будуть інтегровані в європейський енергоринок, тому що країни маленькі і, відповідно, мають невеликі ринки (йдеться про балканські держави – Сербію, Македонію, Боснію та Герцеговину, Чорногорію, Косово та Албанію). Щодо України, не так легко уявити швидку інтеграцію – якщо поглянути лише на площу, рівень споживання енергії, кількість підприємств, кількість населення, зрозуміло, що для такої країни зі споживанням 40-50 мільярдів метрів кубічних газу непросто буде інтегруватися в єдиний європейський енергетичний ринок.

Для газового сектора діяв Другий енергетичний пакет, коли Україна долучилася до Енергетичного Співтовариства, лише відрізнялися дедлайни. Згодом обов’язковим став Третій енергопакет, з однаковим дедлайном для усіх договірних сторін. Безпеки постачань стосувалася директива 2004/67/ЄC від 1 січня 2009 року.



В ЄС цей процес розпочався давно, ще у 1998 році, з Першого енергетичного пакету, після якого був розроблений Другий енергопакет. Це стосувалося інфраструктури, що є природною монополією – газопроводів, газових сховища, мереж електропередач. Мусить існувати регулювання тарифів та інфраструктури. Відтак, реформування ринку газу в Європі розпочалося з ідеї регулювання інфраструктури, щоб багато нових гравців змогли ввійти на ринок. Якщо інфраструктура буде добре регульованою та розділеною, ринок може народитися, у протилежному разі це неможливо, - зазначає Кароліна Чегір.

«До прикладу, є автозаводи і автострада. Спочатку все добре, завод виробляє автомобілі, вони їздять автострадою, але з часом виникають інші заводи, і для власника автостради буде краще, якщо їздити нею зможуть всі автівки, не лише одного автозаводу. Аналогічно у газовому та електричному бізнесі – той, хто має мережі і пов'язаний з виробником, триматиме інфраструктуру, наприклад, для своїх родичів, але якщо структура розділена, на ринок можуть увійти інші гравці, й ціни можуть бути знижені, диверсифікація і безпека постачань дотримана», - зазначила Кароліна Чегір.

Цей процес відбувався в ЄС, а вимоги ставали усе суворішими. У 1998 році вимагали відокремлення рахунків: компанія, яка займалася видобутком, транспортуванням та продажем, мусила розділити рахунки. Іншим набором вимог було відокремлення компаній – могла існувати материнська компанія, але повинні бути створені інші компанії з повноваженнями ухвалювати рішення. Це був Другий енергопакет 2003 року, обов’язковий для всіх договірних сторін Енергетичного Співтовариства і з 2012 року – для України.

Третій енергопакет значно суворіший – тепер відокремлення стосується власності, все мусить бути підтверджене Регулятором (функціональне відокремлення, повноваження прийняття рішень тощо). Також у ньому йдеться про регульований доступ до всієї інфраструктури та про споживачів, які можуть обирати постачальника. Спочатку це були великі споживачі, згодом домогосподарства, а відповідно до Третього Енергопакету це стосується усіх споживачів.

Йшлося про відокремлення, сильного регулятора, який моніторитиме ці процеси, регіональну співпрацю, захист споживача, визначення вразливих споживачів. Важливо знати, що директиви та регламенти для договірних сторін Співтовариства не такі ж самі, як для ЄС. Текст повинен бути затвердженим радою міністрів.

Регламент є додатковою частиною директив і стосується правил, пов’язаних з мережею. Разом із регламентом є кодекси мереж (прийняті в ЄС, вони обов’язкові для всіх країн-членів, а в Енергетичному Співтоваристві вони досі не прийняті, проте є сподівання що вже наступного року вони будуть обов’язковими).

Варто зауважити, що видобуток газу не регулюється взагалі, немає директив, пов’язаних із цим. Втім, якщо виробник газу виконує функції постачальника, або має прямих споживачів, він регулюється нормами Третього Енергетичного пакету для постачальників.

Газовий сектор України десятиліттями інтегрований в європейський газовий сектор, тому що без транзитної ролі український ринок не функціонуватиме. Україна має величезну інфраструктуру: 22 160 кілометрів транзитних газових проводів, 16 390 кілометрів національних газопроводів, пропускна спроможність 288 мільярдів метрів кубічних/142,1 мільярда метрів кубічних, місткість газосховищ 31 мільярд метрів кубічних, виробництво газу – 20,5 мільярдів метрів кубічних (82% - Нафтогаз). Важливою рисою України є те, що приблизно 50% споживання природного газу припадає на опалення та домогосподарства.



Динаміка споживання газу та користь від кризи

На час підписання угоди України з Енергетичним Співтовариством у 2005 році Україна споживала 76,4 мільярда метрів кубічних природного газу, транзит становив 136,4 мільярда метрів кубічних. НАК «Нафтогаз» займався виробництвом, імпортом, поставкою, транзитом та передачею природного газу. У 2009 році трапилася газова криза, споживання становило 51,9 мільярдів метрів кубічних (52% - імпорт), транзит становив 95,8 мільярда метрів кубічних. Кожна криза дає свої результати, і переговори між Україною та Єврокомісією прискорили вступ України до Енергетичного Співтовариства. Умовою вступу України в Енергетичне Співтовариство був Закон про газ, що був ухвалений у 2010 році. Він частково відповідав директиві 2003/55/ЄС, єдине, що не відповідало – різне трактування транзиту та передачі. У 2011 році споживання газу становило 59,3 мільярда метрів кубічних, транзит – 104,2 мільярда метрів кубічних. Саме цього року Україна стала членом Енергетичного Співтовариства.

Згодом був утворений «Укртрансгаз» як дочірнє підприємство Нафтогазу, що було задоволенням вимог Другого енергопакету, як окрема компанія для інфраструктури. У грудні 2012 перші реверсні потоки з Угорщини надійшли в Україну. Споживання газу у 2012 році становило 54,8 мільярда метрів кубічних (60% імпорт), транзит становив 84,3 мільярда метрів кубічних. У 2013 році «Укртрансгаз» став спостерігачем ENTSOG.

У 2014 році розпочалися реверсні поставки газу в Україну спочатку зі Словаччини, а згодом з Польщі, у червні 2014 припинився імпорт газу з Росії. Протягом літа 2014 року йшлося про наповнення сховищ реверсним газом зі Словаччини, аби Україна могла пережити зиму 2014-2015 року. У 2014 році споживання газу становило 42,6 мільярда метрів кубічних (у тому числі 46% імпорту, 5 мільярдів метрів кубічних з ЄС), обсяг транзиту становив 62,2 мільярда метрів кубічних.

Згодом був підписаний зимовий пакет за спеціальною ціною, реверсні поставки зі Словаччини почали надходити у вересні, а зима була м’якою. Після цього «Нафтогаз», «Укртрансгаз» та Уряд почали працювати над законом, дискусія тривала з листопада 2014 до квітня 2015 року, план газової реформи був прийнятий у березні 2015 року, невдовзі був прийнятий Закон України «Про ринок природного газу» (30 квітня 2015 року, з 1 жовтня цього року ввійшли в дію його основні положення). Дискусії відбувалися у Міністерстві, комітеті Верховної Ради тощо.

Після зими було достатньо газу у сховищах, а потім Україна замовила 1,2 мільярда метрів кубічних газу в Росії. Кароліна Чегір зауважила, що перед останньою зимою ніхто не міг уявити, що трапиться в Україні та Європі, а тепер є підтвердження того, що Україна може вижити без російського газу та забезпечувати постійний транзит, «Укртрансгаз» підтвердив Європі, що є надійним партнером.

Прийняття Закону є лише початком, адже він вимагає великої кількості вторинних нормативних актів. Наприклад, щодо правил постачання, системи сховищ, тарифів, захисту вразливих споживачів, правил сертифікації та інше. Секретаріат розробив проекти 11 з 24 підзаконних актів. Закон «Про ринок природного газу» є спусковим гачком для реформи газового сектора України: повна імплементація вторинного законодавства повинна відбутися у 2016 році, а останнім кроком підвищення цін повинна стати відміна регулювання цін у квітні 2017 року.

Важливий крок до імплементації Третього Енергетичного Пакету Україна зробила, прийнявши новий Закон «Про ринок природного газу». Він відповідає Директиві 2009/73/ЄС (про загальні правила внутрішнього ринку природного газу) та Регламенту (ЄС) 715/2009 (про умови доступу до мереж транспортування природного газу), забезпечуючи законодавчу базу для відокремлення системних операторів, дерегуляції цін, адекватних ролей органу-регулятора та Міністерства енергетики та вугільної промисловості.

Попередні закони, що регулюють газовий сектор, зокрема закон про нафту та газ, закон про трубопровідний транспорт, закон про облік газу, закон про природні монополії, закон про захист економічної конкуренції, закон про ліцензування певних видів господарської діяльності повинні бути змінені відповідно до вимог закону про ринок природного газу. Підзаконні акти, такі як «Про порядок визначення гарантованих постачальників природного газу», «Про постачання природного газу побутовим споживачам», процедура НКРЕКП про доступ до об’єднаної газотранспортної системи, методики визначення вартості підключення до транспортних та розподільних мереж повинні бути замінені новими актами відповідно до закону та Регламенту (ЄС) 715/2009.



Головний гравець ринку природного газу України – НАК «Нафтогаз», державна акціонерна компанія, підпорядкована Міністерству енергетики та вугільної промисловості, що наразі лишається монополістом на ринку видобутку, транспортування і торгівлі газом. НАК «Нафтогаз» - вертикально інтегрована нафтова та газова компанія, зайнята у повному циклі дослідження та газових та нафтових родовищ, видобутку газу та нафти, транспортування та постачання природного газу та зрідженого нафтового газу споживачам.

Потреби газу в Україні швидко зменшилися впродовж останніх двох десятиліть з 70 мільярдів метрів кубічних у 2000 році до 55 у 2010 році та надалі знизилися до 42,5 (рівень споживання 2014 року). Потреби задовольняються імпортом та місцевим виробництвом (яке стабільне на рівні 20 мільярдів метрів кубічних). «Укргазвидобування» є найбільшим в країні виробником та належить «Нафтогазу» (який є також власником більшості акцій «Укрнафти», іншого великого виробника). Незалежні виробники виробляють 10% від щорічного виробництва газу в Україні.

Звільнення від російської «газової голки»

Практично увесь імпорт природного газу здійснює НАК «Нафтогаз» - у 2012 році російський газ становив 100% імпорту, ця частка знизилася до 74% (або 14,5 мільярда метрів кубічних) у 2014 році. Чверть газу тепер імпортується з європейських підприємств. Така величезна зміна була зумовлена політичним та економічним протистоянням. У 2009 році контракти на постачання та транзит газу між «Нафтогазом» та «Газпромом», що також порушували закон про конкуренцію Енергетичного Співтовариства, стали предметом арбітражного розгляду між двома компаніями. Ескалація ситуації відбулася у 2014 році, коли «Газпром» зупинив усі поставки газу в Україну. Втім, транзит газу в Європу не припинявся. Попри те, що постачання газу з Росії було припинене на півроку – з червня до грудня 2014, сховища були заповнені до задовільного рівня завдяки реверсним поставкам з Польщі, Угорщини та Словаччини. Внутрішні потреби додатково були забезпечені місцевим виробництвом.

Загальний обсяг реверсних потоків становив 17,5 мільярда метрів кубічних. Цей об’єм можна збільшити, залучивши Румунію (відкрити газовий інтерконектор з цією країною планують до 2016 року).

Потреби України взимку 2014-2015 років були забезпечені національним виробництвом, імпортом з ЄС та сховищами, в той час як Україна імпортувала лише 2,67 мільярда метрів кубічних з Росії у рамках так званого «зимового пакету», погодженого у жовтні 2014 року (за ціною 385 доларів за тисячу метрів кубічних). Основні елементи угоди, які знизили ціну до 248 доларів за тисячу метрів кубічних, були продовжені до кінця червня 2015 року. Ціна подальших поставок не була погоджена, тож імпорт припинився 1 липня 2015 року.

Монополісти в Україні та «крок назад» на шляху реформ

Наразі НАК «Нафтогаз» є єдиним власником системного оператора, ПАТ «Укртрансгаз», який оперує системою, включно з транзитними газопроводами, що проходять через Україну для постачання російським газом Європи та системою сховищ з величезним обсягом (30 мільярдів метрів кубічних), що більше ніж достатньо для забезпечення потреб внутрішнього ринку.

«Укртрансгаз» розпочав перемовини з усіма сусідніми системними операторами з метою підписання угод про інтерконектор у рамках Третього Енергопакету. Найбільшого прогресу досягнуто з Угорщиною, угода про реверсні поставки між «Укртрансгазом» та «FGSZ» була підписана у травні цього року. Тривають активні перемовини щодо подібних угод з трьома іншими системними операторами. Українські та польські регулятори та системні оператори погодилися брати участь у пілотному проекті ранньої імплементації Кодексу газорозподільних систем.

Перед початком реформ, що стартували цьогоріч, крок назад був зроблений Кабміном, який видав постанову №596 від 7 листопада 2014 року «Про порядок закупівлі природного газу промисловими, енергогенеруючими та теплогенеруючими (в частині промислових обсягів газу) підприємствами». Ця постанова відступала від основоположних принципів Угоди про створення Енергетичного Співтовариства, відкладаючи створення відкритого газового ринку в Україні. Документ зобов’язував промислові, енергогенеруючі та теплогенеруючі (в частині промислових обсягів газу) підприємства, з 11 листопада 2014 року до 28 лютого 2015 року включно здійснювати закупівлю природного газу виключно у НАК «Нафтогаз України», таким чином встановлюючи монополію, що різко суперечить принципам Договору про заснування Енергетичного Співтовариства. Міністерство пояснювало такі заходи необхідністюзабезпечення безпеки постачань та потреб стабільного прибутку «Нафтогазу» для забезпечення імпорту газу. Термін дії постанови завершився 28 лютого 2015 року, а наступні заходи для забезпечення безпеки постачань повинні бути визначені відповідно до принципів Регламенту (ЄС) 994/2010 та нового Закону «Про ринок природного газу» (пропорційність, прозорість не дискримінаційність, базування на ринкових принципах та не перешкоджання конкуренції).



Вимоги Третього Енергопакету та українське законодавство

Вимоги щодо відокремлення, передбачені Директивою 2009/73/ЄС, враховані у новому Законі про ринок природного газу, де передбачений вибір між відокремленням власності та незалежним системним оператором. Сертифікація повинна бути завершена до 1 червня 2016 року відповідно до рішення Кабміну про прийняття Третього енергопакету. Програма відповідності повинна бути визначена відповідно до вимог Директиви 2009/73/ЄС.

Наразі «Укртрансгаз» є комбінованим системним оператором транспортування та сховищ газу, законодавчо відділеним від «Нафтогазу» та не залученим до процесу видобутку чи постачань. Втім, функціональне відокремлення, яке вимагає Директива 2003/55/ЄС, досі не імплементоване.

Закон «Про ринок природного газу» передбачає відокремлення системних операторів газосховищ, установок LNG та дистриб’юторів та дозволяє, відповідно до Директиви 2009/73/ЄС, пільги для компаній-дистриб’юторів з менше ніж 100 тисячами клієнтів. Компанії, що перевищують цей поріг, мають дедлайн щодо відокремлення до 1 січня 2016 року. Однак більшість з 35 компаній-дистриб’юторів обслуговують понад 100 тисяч клієнтів та пройшли процедуру відокремлення з 1 липня 2015 року у рамках Закону «Про ринок природного газу».

Закон гарантує право підключення (на регульованих умовах) та доступу третіх сторін до всіх системних користувачів. Мережеві оператори зобов’язані публікувати тарифи доступу, встановлені регулятором. Відповідно до Закону, всі споживачі мають право вибору постачальника та безплатної зміни постачальника, що відповідає вимогам Енергетичного Співтовариства. Втім, на практиці право на зміну постачальника для домогосподарств складно реалізувати через брак вторинного законодавства.

Окрім цього, Закон передбачає повністю відкритий ринок та нерегульовані ціни, дозволяючи однак Кабміну визначати громадські зобов’язання відповідно до Директиви 2009/73/ЄС. Відповідний указ, який зараз готується, дозволить поступове підвищення цін на газ для домогосподарств та виробників теплової енергії до ринкового рівня у два етапи до квітня 2017 року, як того вимагає угода з МВФ.

Закон «Про ринок природного газу» виходить за рамки Директиви 2004/67/ЄС та визначає багато елементів у рамках Регламенту (ЄС) 994/2010. Міненерго є органом влади, відповідальним за визначення правил та національного плану надзвичайних заходів, моніторинг безпеки постачань, співпрацю з Енергетичним Співтовариством тощо. Новий Закон визначає стандарти безпеки постачань та визначення захищених споживачів, перелік ринкових та неринкових інструментів безпеки постачань газу, а також прозорих положень для моніторингу безпеки постачань.

Захист споживачів та «вразливий споживач» природного газу

Щодо захисту споживачів, стандартний контракт з газопостачання, включно з зобов’язанням постачальника забезпечувати інформацію, ще повинен бути затверджений Регулятором. Новий Закон «Про ринок природного газу» передбачає мінімальний зміст угод між надавачами послуг та споживачами, та визначає, що споживачі повинні отримувати інформацію до того, як уклали угоду. Споживачі мають право отримати точне повідомлення про будь-який намір змінити договірні умови та бути поінформованими про своє право припинення договору. Додатково Закон дає споживачам на широкий вибір методів оплати. Постачальник «останньої надії» визначається новим Законом, як захід захисту клієнтів.

Захистом вразливих споживачів повинно займатися Мінсоцполітики у рамках соціальної програми, яка працює вже багато років і буде оновлена. Існує 10 категорій споживачів, і є ідея скерувати модель на найбідніших, тому що два роки тому нижній середній клас в Україні був найбільше субсидований.

Наразі поняття вразливого споживача в Україні визначене в загальних схемах соціального захисту, а не специфічно для енергетичного сектора. Закон «Про ринок природного газу» ставить перед Кабміном завдання визначити критерії для визначення вразливих споживачів, їхніх категорій та порядку водночас з обсягами підтримки та спеціальних заходів із захисту споживачів у разі відключення («вразливі споживачі - побутові споживачі, які набувають право на державну допомогу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України», йдеться у Законі).

Важливим є термін «вразливий споживач». Він не означає, що всі домогосподарства є вразливими споживачами. Зазвичай такими споживачами є ті, хто сплачує не ринкову ціну, і субсидувати їх таким чином немає потреби. Є значна частина домогосподарств, які мають дві автівки, три квартири, подорожують світом, але водночас в Україні є захищеними Урядом.

Відповідно до європейського законодавства існує відмінність між захищеним споживачем та вразливим споживачем. Захищеними споживачами є ті, хто пов’язані з безпекою постачань. Директива про безпеку постачань визначає, що під час кризи домогосподарства повинні отримувати газ, тому що промислові підприємства можуть бути відключеними від газопостачання, але люди не повинні мерзнути. Таким чином, домогосподарства скрізь є захищеними споживачами, але під час кризи вразливий споживач більше пов'язаний із соціальною вразливістю, тобто, йдеться про бідних. Визначити вразливих споживачів пропонують за житловою площею та іншими параметрами, у будь якому разі, це є завданням Мінсоцполітики.

Закон та підготовка наступних реформ

Таким чином, після значного досягнення у прийнятті Закону «Про ринок природного газу» та підготовки ґрунту для наступних реформ, темп розробки вторинного законодавства повинен лишатися високим, - вважають у Енергетичному Співтоваристві. Успіх реформи газового сектора в Україні є важливим для безпеки постачань газу у регіоні та в Європі загалом та матиме значний вплив на європейську енергетичну політику. Зобов’язання передбачають незворотній шлях у реформуванні галузі.



Виконання Україною Договору про заснування Енергетичного Співтовариства означатиме довгострокову фінансову стабільність енергетичного сектора, інтеграцію з європейським енергоринком, поліпшення інвестиційного клімату, збільшення обсягів торгівлі з ЄС, активніше запровадження енергозберігаючих технологій тощо.

Павло ПЕРЕВЕДЕНЕЦЬ

---

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, аби першими дізнаватись найактуальніші новини Волині, України та світу

---