Люстрація та оновлення судової системи: чому українці не довіряють судам

Згідно з критеріями «люстраційних» законів досі не вдалося звільнити суддів-корупціонерів, рівень довіри до судової системи в України – найнижчий в Європі, водночас реальний шанс для оновлення та очищення системи правосуддя експерти вбачають у проекті змін до Конституції.

Про те, яким чином відбувається перевірка суддів, причетних до ухвалення незаконних рішень, та яким чином в Україні можливо реформувати судову систему, розповіли експерти Реанімаційного пакету реформ.

Кругова порука в судовій системі та довіра українців до судів

Експерт судової групи Реанімаційного пакету реформ Михайло Жернаков під час тренінгу «Українська Феміда. іЛюстрація» у Києві, повідомив, що судам довіряють найменше з усіх публічних інституцій, лише 1% українців цілком довіряє судовій системі, як свідчать нещодавні соціологічні опитування Центру Разумкова.

Інше дослідження, яке робила міжнародна компанія, показує, що рівень довіри до українських судів найнижчий в Європі та один з найнижчих у світі. Найвищий рівень – у Данії, Норвегії, де становить 60-70%, в Україні рівень довіри – 12% (тих, хто довіряє судам хоча б частково).

За рівнем сприйняття корупції Україна посідає «почесне» 142 місце зі 175 країн. За рівнем верховенства права – 70 місце зі 102 країн, що свідчить про те, що суди, які відповідальні за впровадження верховенства права в життя, працюють не так, як хотілося б.

Причини низького рівня довіри до судів – залежність від політичної влади, низький рівень кваліфікації окремих суддів, кругова порука тощо.



Рівень довіри до судів нещодавно вимірювала компанія Gfk і виявила, що 5% – рівень довіри до судів серед усіх громадян, які були чи не були на судових засіданнях принаймні один раз за останні три роки.

Серед тих, хто не був на судовому засіданні за останні три роки, рівень довіри становить 4%, серед тих, хто був – 16%.

Експерти наголошують: те, що судді-корупціонери досі не притягнені до відповідальності, дає меседж, що система побудована в такий спосіб, що сама себе захищає та обороняє.

Те, що суддю Печерського районного суду Оксану Царевич, яка ухвалювала рішення проти автомайданівців, обирають делегатом з’їзду, свідчить про те, що існує кругова порука. Інші органи – прокуратура, СБУ також не надто активно розслідують такі справи, а якщо й розслідують, то усе закінчується у тих же судах. З одного боку, судова система не показує готовності до самоочищення, з іншого – поширюється дедалі більше негативної інформації про суддів.

Зараз Україна має унікальний шанс для оновлення судової влади, хоча щодо суддів неможливо застосовувати такі ж параметри люстрації, як щодо держслужбовців. З одного боку, потрібно створити гарантії, за якими судді можуть бути незалежними від політичної влади, і їх буде не так легко звільнити з посади, якщо вони чесно виконували свою роботу. З іншого боку, в теперішній ситуації, коли рівень довіри до суду низький і судова система не працює так, як потрібно, все ж таки її потрібно оновлювати.

Відповідно до інших соціологічних опитувань, суспільство погоджується з тим, що проблемами є залежність судів від політиків та олігархів і корупція (проблема №1). Найпопулярнішими залишаються замовні рішення за гроші.

Найголовніше питання – яким чином оновити суддівський корпус так, щоб в оновлені суди не потрапили корупціонери, а опинилися там люди, які готові бути незалежними від політичної влади. Усе це потрібно робити разом з інституційними реформами, які гарантували б незалежність судової влади.

Заступник Голови Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції, адвокат Маркіян Галабала зауважив, що, якщо надати суддям політичну незалежність, лишивши в складі суддівського корпусу тих, хто показав свою недоброчесність, вони надалі лише зловживатимуть цією незалежністю. Нині такі судді зловживають перехідним етапом, ще більше беручи хабарів, адже не знають, що буде завтра. Отже, питання очищення судів надалі актуальне.

Зміни до Конституції щодо правосуддя: переваги на недоліки

Наразі існує проект рішення змін до Конституції від Президента, який напрацьований в конституційній комісії, що працювала тривалий час. Експерти РПР його критикували, адже в процесі розробки проекту було чимало положень, які або суперечили європейським стандартам, або не були такими, що потрібні на цьому етапі судової реформи. У результаті, дійшли до тексту, який не є ідеальним, але найкращий з усіх варіантів змін до Конституції в частині судоустрою, які пропонувалися за всі роки існування Конституції та заслуговує на те, щоб бути прийнятим.

Втім, експерти наголошують, що ці зміни не дадуть ефекту, якщо не буде оновлено суддівський корпус. Так, проект передбачає врахування європейських стандартів – більшість суддів мають бути обраними суддями в Вищій раді юстиції (або Вищій раді правосуддя, як вона називатиметься після ухвалення змін до Конституції). Це європейський стандарт, що слугує для того, щоб система самоочищувалася.

Наприклад, у США держава не видає ліцензії лікарям – це роблять лікарські асоціації, тому що лікарі самі повинні дбати про чистоту представників їхньої професії. Якщо вони видадуть ліцензію лікарю, який потім комусь нашкодить, то під загрозу потрапить довіра до всієї медичної системи.

Аналогічний принцип, зі слів експертів, повинен бути застосований до суду – саме юридична спільнота повинна давати оцінку діям суддів та дбати про очищення системи. Якщо суддям, до яких рівень довіри низький, дати можливість обирати собі більшість у цьому органі, можна лише уявити, до чого це призведе – до кругової поруки, узаконеної на конституційному рівні. Отже, потрібно запровадити механізм, який дозволив би ефективно і відповідно до стандартів очистити суддівський корпус.

Наразі у проекті змін до Конституції щодо правосуддя, який Президент вніс на розгляд до парламенту, РПР підтримує положення про створення і ліквідації судів законом, створення можливостей для переходу до триланкової судової системи, запровадження безстрокового призначення суддів, вирішення питань кар’єри судді і звільнення його Вищою радою правосуддя. У складі вказаної ради повинно бути більше половини суддів, обраних суддями.

Також експерти підтримують положення щодо звуження суддівського імунітету, запровадження оцінювання усіх суддів і механізму участі судді у конкурсі або звільнення/переведення у разі ліквідації чи реорганізації суду, у якому він працює; запровадження інституту конституційної скарги та створення можливостей для визнання юрисдикції Міжнародного кримінального суду.

РПР пропонує одночасно зі змінами до Конституції ухвалити імплементаційний закон щодо встановлення чітких строків переходу до триланкової системи та реорганізації судів вищого рівня.

У законі планують запровадити ефективні механізми проведення оцінювання суддів і конкурси та забезпечити участь громадськості у цих процедурах.

Окрім цього, потрібно чітко визначити імунітет судді та не поширювати його на адміністративні проступки, визначити прозорий для суспільства порядок добору суддів Конституційного суду, а також конкурсний добір кандидатів на посаду Генерального прокурора. Попри звуження імунітет суддів залишається досить широким: наприклад, суддю не можна буде затримати на місці у разі керування транспортним засобом у стані сп’яніння. Неприпустимим експерти називають збереження на посадах суддів Конституційного Суду, які здійснили конституційний переворот у 2010 році.

Водночас експерти пропонують вилучити з проекту положення щодо запровадження монополії адвокатури на представництво в судах через зміни до Конституції (за наявності передумов і розвинутої адвокатури це можна зробити і законом) та положення щодо відстрочення ратифікації Римського статуту Міжнародного кримінального суду.

Варто зауважити, що чинний проект змін до Конституції зберігає можливості для політичного впливу президента на судову гілку влади. Так, відповідно до документа, рішення про призначення суддів на посади (що може означати призначення також на адміністративну посаду) приймає президент на підставі подання Вищої ради правосуддя. Щодо цього положення Венеційська комісія (дорадчий орган Ради Європи з питань конституційного права, який надає висновки про відповідність проектів законодавчих актів європейським стандартам та цінностям) рекомендувала, аби рішення про призначення суддею приймала Вища рада правосуддя, а роль президента була церемоніальною та полягала в підписанні Указу.

У проекті передбачається, що суддів переводить (шляхом призначення на посади в судах) президент за поданням Вищої ради правосуддя, хоча Венеційська комісія рекомендувала, щоб переведення суддів за результатами конкурсів здійснювала Вища рада правосуддя.

Окрім цього, в документі зберігається існуюча система прокуратури з призначенням Генпрокурора у політичний спосіб – президентом за згодою Верховної Ради, попри те, що Венеційська комісія рекомендує призначати Генерального прокурора за результатами конкурсу Вищою радою правосуддя. Таке положення вважають неприпустимим експерти РПР.

Перевірка суддів: чи насправді розпочалася люстрація

Протягом двох років були прийняті три закони, спрямовані на люстрацію суддів – «Про відновлення довіри до судової влади України», «Про очищення влади» та «Про забезпечення права на справедливий суд». За всіма процедурами, передбаченими цими законами, донині було звільнено лише одного суддю.

Маркіян Галабала зазначив, що Закон «Про відновлення довіри до судової влади» був першим люстраційним законом з часів перемоги Майдану, він набув чинності у квітні 2014 року.

Закон містив два основні блоки: один з них стосувався оновлення Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів та звільнення всіх голів судів, аби на загальних зборах судді самі обрали голів судів.

ВРЮ та ВККС були оновлені та працюють у новому складі відповідно до приписів цього закону, голів судів переобрали, але в цьому аспекті картина виглядає сумно – 80% колишніх голів судів були переобрані на нові терміни, що вказує на законсервованість системи.

Інший блок стосувався перевірки суддів Тимчасовою спеціальною комісією. Робота комісії була обмежена майданівськими справами та низкою інших справ. За відведений час, коли відбувалися перевірки за скаргами на суддів (зверненнями громадян та юридичних осіб), надійшли скарги на понад 300 суддів, які приймали незаконні рішення під час Майдану. Обмеження прав громадян на проведення зборів, мітингів, походів та демонстрацій стосувалося 109 скарг, обрання запобіжних заходів у вигляді тримання під вартою – 128 скарг, позбавлення права керування транспортними засобами – 125.

Комісія мала обмежений строк роботи (один рік, а оскільки не було вчасно сформовано складу комісії, вона пропрацювала лише півроку) і її члени встигли перевірити 53 суддів. З них 46, на думку комісії, порушили присягу (що повинно означати звільнення з посади). Матеріали комісія передала у Вищу раду юстиції їх зараз розглядають. Матеріали щодо 15 суддів передали до Вищої кваліфікаційної комісії суддів (щодо тих, хто заслуговує на догану – менш суворе покарання), ще 5 суддів виправдали (це переважно судді, які забороняли мирні акції протесту вже після 20 лютого 2014 року).

З 46 суддів ВРЮ встигла розглянути 22 висновки – вона має право давати свою оцінку висновкам Тимчасової комісії. З 22 висновків про те, що суддя має бути звільнений, 15 підтримала ВРЮ.

Щодо 7 висновків у ВРЮ не набрали достатньої кількості голосів для внесення подання у парламент та президенту про звільнення суддів. До прикладу, не отримав достатньої кількості голосів висновок щодо судді Наталії Сіромашенко, яка позбавила прав керування автомобілем дружину учасника Автомайдану Ганну Паньківську, яка ніколи не мала водійських прав і не була власником автомобіля. Для звільнення судді потрібно 11 голосів ВРЮ, а за звільнення Сіромашенко проголосували 10 членів ради.

Судді також оскаржують висновки ТСК – у судах перебуває до 40 проваджень, в цілому, судді, які розглядають ці справи, бояться приймати надто різкі рішення, але намагаються закласти підстави для подальшого скасування висновків ТСК.

Люстрація суддів, як зазначають експерти, розпочалася, хоча результат поки не такий, який хотілося б суспільству.

Закон «Про очищення влади» також передбачав процедуру звільнення суддів, які були причетні до переслідування майданівців, не пройшли майнової люстрації і практично не спрацював. Законодавець допустив помилку, коли передбачив люстрацію суддів у двох законах. З практики європейського суду, це неприпустимо, коли одні й ті ж самі процедури регулюються двома законами. У результаті, люстрація суддів відбувалася на підставі першого закону («Про відновлення довіри до судової влади»).

Оновлення судової системи: чи варто звільнити усіх суддів

Загалом в Україні налічується вісім тисяч суддів, а звільнення більшості з них, на думку експертів, не повинно бути самоціллю – у разі одномоментного звільнення всіх суддів нікому буде здійснювати судочинство. Втім, експерти погоджуються, що перевірити потрібно не 300 суддів, а значно більшу кількість, про що свідчить низький рівень довіри українців до судової системи.

Механізм перевірки, на жаль, обмежений лише суддями, які ухвалювали рішення стосовно Майдану. Навіть ці рішення оскаржують в національних судах, які досі не реформовані, відтак, розраховувати на абсолютну об’єктивність та незастосування механізму кругової поруки не доводиться.

Всі механізми, які нині передбачені, є або зовсім недієвими або малоефективними. Потрібно забезпечити механізм, що дасть можливість об’єктивно оцінити, хто може продовжувати перебувати на посаді судді, а хто ні. Окрім цього, потрібно дати можливість людям, які хочуть працювати в судах, туди піти – переведення з судів першої юрисдикції у вищі суди досі відбувається у непрозорий спосіб.

Головним критерієм перевірки суддів, на думку експертів, повинна бути доброчесність – чи володіє і користується суддя майном, що перевищує його офіційно зареєстровані доходи за останні декілька років. Нині для того, щоб притягнути суддю до відповідальності, потрібно достеменно довести, що він вчинив якесь правопорушення – отримав хабар чи в інший спосіб порушив закон.

Експерти РПР пропонують, аби посади суддів не займали ті, щодо кого громадськість має сумніви у плані невідповідності доходів та майна. Люстрація є не покаранням, а відстороненням від посади. Невідповідність доходів та витрат на вимогу Венеційської комісії була чітко прописана у проекті змін до Конституції як підстава для звільнення судді, а не просто дисциплінарного стягнення.

Стосовно люстрації суддів Венеційська комісія зауважила, що звільнення усіх суддів не відповідає європейським стандартам та принципу верховенства права, водночас, у випадку реорганізації окремих судів судді повинні мати можливість або піти у відставку, або подаватися на посаду на умовах нового конкурсу.

У Конституції записано, що вищі спеціалізовані суди можуть діяти відповідно до закону (що дає можливість на рівні закону прибрати ці суди і створити триланкову систему замість існуючої чотириланкової). Механізм оцінювання суддів у разі запуску може бути частиною конкурсного добору на посаду суддів.

Експерти РПР пропонують поступово заново створити суди відповідно до закону. Верховний Суд буде реорганізований, а вищі спеціалізовані суди ліквідовані. Оскільки один Верховний Суд не може переглядати всі чотири мільйони касаційних справ, які є сьогодні, потрібно здійснити зміни на етапі апеляційних судів. Оскільки вже розпочалося укрупнення територіальних громад, суди потрібні не на рівні району чи невеликої громади – в перспективі буде йтися про укрупнення судів на рівні першої інстанції. Отже, рано чи пізно будуть створені нові суди на всіх рівнях (або реорганізовані) і туди потрібно буде у якийсь спосіб призначити суддів.

Перший етап очищення суддівського корпусу, відповідно до проекту змін до Конституції, – оцінювання, яке має пройти кожен суддя, другий паралельний етап – реорганізація суду (що є підставою для того, щоб судді проходили переатестацію). До нових судів зможуть потрапити на умовах об’єктивного конкурсу судді старого суду, інших судів та люди з-поза меж судової системи. Тести передбачатимуть не лише знання кодексів, а відповідатимуть західним методикам, що дозволяють виявити найкращих фахівців.

Павло ПЕРЕВЕДЕНЕЦЬ

---

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, аби першими дізнаватись найактуальніші новини Волині, України та світу

---